A-KAMU HİZMETİ YÖNETİMİNİN GELİŞİMİ

Toplumun ve bireylerin sosyal, ekonomik ve kültürel ihtiyaçları sürekli de-ğiştiği için, söz konusu ihtiyaçları karşılamak üzere örgütlenmiş bir teşkilat olan İdare’de değişmek ve gelişmek zorundadır.

II. Dünya Savaşı sonrasında, hem kamu sektöründe hem de özel sektörde, ölçek ekonomilerini destekledikleri gerekçesiyle, merkezi kontrol ve büyük yapılara doğru bir yöneliş vardı. Bu yönetim felsefesi pazarlama, bilgisayar teknolojisi ve yasal hizmet sunumu gibi merkezi hizmetler ve merkezi alımlarda da uygulanmıştır. Hükümetler de aynı yaklaşımı benimsemişlerdir.

Özellikle, başta 1980’li yılların başında yaşanan bir çok değişiklikler; büyük ve merkezi kontrol nosyonunun iyiliği görüşünün yeniden gözden geçi-rilmesi gereğini ortaya koymuştur. Buna paralel olarak, bazı büyük organizas-yonlar yenilikçi, esnek ve küçük kuruluşlarla rekabet etmede yeterince etkili olamadıklarının farkına varmaya başlamışlardır.

Reinventing Government’da (Hükümetin Yeniden Şekillendirilmesi) dile getirildiği gibi; 1930’lar ve 1940’larda dizayn edilmiş merkezileştirilmiş bü-rokrasi ve hiyerarşik bürokratik anlayış, 1990’lı yılların, hızlı değişen, bilgi yoğun ve iletişimin etkili olduğu toplum ve ekonomik yapısında iyi işleme-mektedir. Bu büyük organizasyon yapıları, süpersonik jetlerin olduğu bir dönemde; büyük, pahalı ve yönetimi zor, okyanuslar arası tatil gemilerine benzemektedirler.1

Büyük organizasyonlar ve hükümetler, bir çok alanda merkezden yöneti-lerek sunulan hizmetlerin ve üretilen malların daha pahalı oldukları ve daha uzun zaman aldıklarını tespit etmiştir. Bunun için, pazarda faaliyet gösteren kişi, ekonomik, daha küçük, esnek ve rekabetçi firmaların faaliyet göstermesini bekleyecektir. Ayakta kalabilmek için de organizasyon yapısının değiştirilmesi, çalışanların güçlendirilmesi ve bilgi yönetimine ağırlık vereceklerdir.

Bu koşulların geçerli olduğu çevrede iş yapabilmek ve yaşayabilmek için, iş dünyasının, aynı oranda etkin ve esnek bir hükümet tarafından desteklenmesi gerekmektedir. Bunun da anlamı, yani idarenin yönetimi yollarını da kapsayan yeni yönetim politikalarının bulunması ve benimsenmesidir.

1970’li yılların büyük bir kısmı ve 1980’li yılların ilk kısmında, yönetim politikalarının şekillendirilmesinin ardındaki itici güç, merkezi yönetime olan inanç ve güvendi. Bunun anlamı, genel kontrol rejimi uygulayarak, hatalı olay-ların minimize edilmesidir. Amaç, sıfır risk yönetim anlayışını oluşturmaktı.

1990’lı yıllarda ise, hükümet ve özel sektörde yönetim anlayışında köklü değişiklikler yapılması gereği vardı. Bu dönemde, itici güç maliyetleri düşürme, etkinlik, yenilik, yeniden düzenleme, müşteri/vatandaşa duyarlı, kalite ve hizmettir. İdari politikalar bu hedefleri desteklemeli ve geliştirmeli idi.

Kamu ve özel sektörde büyük farklılıklar olmakla birlikte; yönetim ala-nında her iki sektörün de aynı dili kullanmaları dikkate şayandır. Eğer kamu ve özel sektör ilerlemek, gelişmek ve ekonomik olmak istiyorlarsa; yönetim, bilgi, fidansal ve personel politika ve sistemlerini söz konusu hedefleri destekleyecek şeklide yenilemek zorundadırlar. Reinventing Government (Hükümetin Yeni-den Şekillendirilmesi) eserinin yazarları David Osborne ve Ted Gaebler bu paradigmayı yakalamışlardır. Bunlar kötü sistemin içerisinde tutsak edilmiş iyi insanları işaret etmektedirler ve bu insanların işlerini yapabilmelerine olanak sağlayacak politika ve sistemlerin uygulamaya konulmasının gerekliliğine işaret etmektedirler.

Bir çok ülkede, geçmişte faydalı olan idari politikalar, bugün, değişim ve gelişimin bizatihi engeli konumundadırlar. Bu politika alanları, maliyet ve hizmetten ziyade, daha çok uyumluluk ve dürüstlük üzerinde duran oldukça uzmanlaşmış gruplar veya vergi kontrolörleri ve müfettişlerin göz önünde bulundurdukları alanlardır. Bu gün karşı karşıya bulunduğumuz en önemli sorun; yönetim, bütünlük ve dürüstlük gibi geleneksel amaçlar ile birlikte etkinlik, kalite ve müşteri odaklı hizmet, gelişim ve esneklik ilkelerinin birlikte gerçekleştirilmesidir.

Kamu yönetimi alanında global bir ihtilalin yaşandığı söylenmektedir. Bütün dünyada yönetimlerin yeniden şekillendirildiği görülmektedir. İhtilal kelimesi ani değişimi çağrıştırmakta olup, kamu yönetimi alanında ani deği-şiklikler ise çok azdır. Bununla birlikte kamu yönetimi alanında yaşanan değişikliklerin, bürokratik anlayıştan post-bürokratik anlayışa doğru olduğu ve üzerinde durulan değerlerin de daha çok (managerial) yönetime dair olduğu görülmektedir. Bu yeni paradigma, genel olarak “New Public Management” olarak adlandırılmaktadır.

B) - YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI

(New Public Management)

Bir yüzyıllık yönetim anlayışı başladığı yönde bitti. 1980 ve 1990’ların yönetim ideolojisi, büyük oranda Bilimsel Yönetim anlayışına benzemekle bir-likte; aynı zamanda, önceden Taylorizm’i destekleyen bir çok unsur tarafından kuşatılmıştır.

Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ve Hükümetin Yeniden Şekillendirilmesi yaklaşımları dünyanın bir çok alanlarında sayısız değişimlere neden olmuş-lardır. Yaklaşımlar, destekçilere sahip oldukları kadar muhaliflere de sahiptirler. Olumlu olarak, desantralizasyon, müşteri odaklı olma ve maliyet duyarlı olma ilkelerine vurgu yapmışlardır. Taylorizm’in handikapları gibi, ben merkezli olmaları, evrensel olma iddiaları gibi handikapları da vardır. Aslında benzer kültürlerin bir ürünü olarak dün-yanın her yerinde geçerli olabileceklerini savunmuşlardır. Hızlı tanıtımı ile bazı iyi sonuçlara yol açsalar da, geçiş aşamasında ve gelişmekte olan bir çok ülkede hoş olmayan sonuçlara neden olmuşlardır.

Yeni eğilimlerin sınırlı başarılı olması ve çok sayıda başarısızlıklara neden olmalarının ana nedenlerinden birisi, kendilerini destekleyen, kamu seçimi ve arz-yanlısı ekonomilerdir. Yönetimi yeniden şekillendirmeden öte, insanı ve toplumu yeniden şekillendirmeye kalkmışlardır. 21 inci yüzyılın başlangıcında, kamu sektörünün etkinleştirilmesi ve verimliliğinin arttırılmasnı sağlayan NPM’ın teknoloji alanında sunduğu büyük katkıları kabul etmemiz gerekir.2

a)         NPM’ın ilk gelişme yönü; Managerialism3

Managerialismin unsurları;

-Sürekli ve kesintisiz artan etkinlik,

-Daha gelişmiş teknolojilerin kullanılması,

-Verimliliğe doğru disipline edilmiş gücü,

-Profesyonel yönetim rolünün açık uygulanması,

-Yöneticilere, yönetme hakkının verilmesi.

Kamu hizmetlerinin yönetimine yönelik bu yaklaşımın geçmişi eskidir ve tartışmaların konusudur. Bilimsel yönetimin babası olan F.W.Taylor, I.Dünya Savaşı öncesi Amerikan hizmetlerinin yönetimi üzerinde etkili olmuştur. Gelişim tarihi boyunca, kamu hizmetleri verimlilik, performans ve kontrol üzerinde  durma  ihtiyacını  yeniden  keşfetti.  1980’li  yıllarda  şahit  oldu-ğumuz, managerial anlayışın diriltilmesi ve geliştirilmesinden başka bir şey değildir.

Taylorist acendanın hızlı bir şekilde kabul görmesi; organizasyon şemaları, çalışma yöntemleri ve kaynak dağıtımı gibi detaylı problemlerle uğraşmadan, ayrı organizasyon ve her birimi tek başına bırakan ve tepe yönetimini stratejik karar almayla görevli kılan, kamu hizmeti yönetimindeki Post-Fordist yaklaşı-ma göre, Fordist olarak tanımlanmaktadır.

Managerializmin amacı, iş uygulamalarının etkin kontrolünün sağlanma-sıdır.

b) Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı’nın ikinci gelişme şekli, doğrudan yönetme yerine dolaylı kontrol anlayışına dayanmaktadır. Stratejik merkez, amacına uygun arzu ve değerlerden oluşan yönetim yöntemini yaratarak ulaşır. Yöneticilerin ihtiyacı, uygun yollarla motive edilmek ve doğru şeylere inanmak olduğu için; yöneticilerin yönetme hakkı üzerinde fazla durulmaz. NPM’ın ikinci eğiliminin ana karakteristikleri;

-Kalitenin kesintisiz olarak artırılması,

-Yetkinin göçerilmesi ve yerele devri üzerine vurgu,

-Uygun bilgi sistemi,

-Pazar ve ihale ile dışarıya yaptırma üzerine vurgu,

-Peformans ölçümü,

-Denetim üzerinde artarak durulması.

New Public Management’in iki eğilimi arasında önemli farklılıklar vardır. Birincisi, Taylorist yaklaşım, kamu sektörü içerisinde endüstriyel üretim yöne-timi tekniklerinin kabulüne dayanmaktadır. Bürokrasiyi değil, onun tatminini reddeder. İkincisi, Pazar temelli koordinasyonun üstünlüğüne dayanır. Bu yaklaşım, esnekliği artırmak amacıyla, merkez-taşra modeli organizasyonun oluşturulmasını ihtiva eder. Merkezde, stratejik kararları alan stratejistler, taşrada ise, sıklıkla geleneksel bürokrasiden, daha az kalıcı yerleşmiş görevlerde hizmet sunan görevliler vardır.

Kamu hizmeti tüketicileri, yeni kamu yönetimi anlayışı içerisinde müşteri ve tüketici olarak açık bir yere sahiptirler. Vatandaşlar birey olarak bazı haklara sahiptirler ve bunlar kullandıkları kamu hizmetlerinde, maksimum seçim hak-kına sahip olmalıdırlar ve bu seçim, şikayet ve tazminat sistemleri ile güç-lendirilerek, kamu hizmetlerinin kalitesinin ve etkinliğinin sürdürülmesi ve geliştirilmesinde katalizör görevi görecektir. Bundan sonra politik seviyedeki kollektif seçim ihtiyacı azalacak ve politikacılar stratejik rol oynayacaklardır. Kamu sektörü reformunda, kamu hizmetlerinin yönetimi merkezi bir öneme sahiptir.

Yeni Pazar temelli kamu hizmeti yönetiminin gelişmesi, bakanların, de-mokrasi esasta etkili hizmet sunma ile ilgilidir görüşünü ileri sürmelerine ola-nak sağlar. Kamu hizmetlerinin pazarda seçim hakkı, seçimlerdeki oy kullanma hakkından daha etkilidir.

Bu önerideki ana nokta; kamu hizmetlerini yönetenlerin, seçimle gelip gelmedikleri değil; üreticiye ve tüketiciye duyarlı olup olmadıkları konusudur.

Refah Devleti’nin gelişimi, politikacı ve yönetici seviyesindeki kamu hizmetlerinin entegrasyonunu, özellikle profesyoneller tarafından oynanan rol vasıtasıyla sağlamıştır. Buna karşın, Yeni Kamu Yönetimi bunların kesin ayrı-mını öngörmektedir. Bir çok durumda, kamu hizmetlerinin yönetiminin değiş-me nedeni pragmatiktir; bu değişim, ya yönetimlerin başarısızlığı ya da finansal baskılara dayanmaktadır.

Kamu hizmetlerinin yönetimindeki değişimin büyüklüğü ve yapısı, idari ve politik sistemin yapısı ve kurumsal yapıya bağlıdır. Bazı Avrupa ülkelerinde, örneğin Fransa’da, sosyal hizmetlerin sunumunda kilise bağlantılı kuruluşlar ve gönüllü sektörün bir hayli etkin olduğunu ve bazı hizmetlerin ihale ile dışarıya yaptırma geleneğinin olduğunu görüyoruz. Burada, Pazar mekanizmasına karşı ciddi bir mukavemet yoktur ve bunların politik anlamı da pek yoktur.

Kamu hizmetlerinin yönetimine yönelik Pazar yaklaşımlarının ideolojik temellerinin gelişimi Yeni Sağ Teorisyenlere dayanmaktadır. Yeni sağ, bireyin hak ve özgürlüklerinin korunması yanında, karar almada yardımcı ve bilgi aktarma olarak pazarın etkinliği üzerinde durarak, geleneksel liberal düşünce formlarını desteklemektedir. Yeni Sağ, pazarı yalnız etkin üretim ve dağıtım mekanizmasının sağlanması için değil,; bireyin bir diğeri tarafından sömü-rülmesini önleyen bir mekanizma olarak görür. Pazar temelli sistemde devletin en önemli görevi, bireyin kendisini ifade edebileceği ve amaçlarını gerçek-leştirebileceği özgürlük ortamını sağlamaktır.

c)-New Public Management’ın Globalleşmesi4

Temel olarak, globalleşme, yönetimin yakınlaşmasını ifade etmekle birlik-te; globalleşme, aynılaşma demek değildir. Globalleşmeye göre siyasi iktidar ve bürokratik güç artık ulusal devletin sınırları içerisinde sınırlandırılamayacaktır. NPM olgusunda, bu demek değildir ki, kamu yönetiminde bütün ülkeler NPM’ kabul edeceklerdir. Dahası, globalleşme için daha güçlü başka farklı kültürlerin çok farklı tepkiler vermesine neden olabileceklerdir. Bu alanda tam global-leşmenin, İngilizce konuşulan Birleşik Krallık, Kanada, USA, Avustralya ve Yeni Zelanda gibi çok az bir ülkede güçlü bir şekilde yaşandığını, bu çekirdeğe Hollanda ve İsveç gibi ülkelerin de eklenebileceğini söyleyebiliriz. Diğer Avrupa ülkelerine baktığımızda; Almanya’nın “Klasik İdare Sistemi”nin, yeni kamu yönetimi anlayışının uygulanmasında İngilizlerden bir adım önde olduğu görülmektedir.

Kamu sektörü, dış kuruluşlarla ilişkiler ağına, küçük bir merkezi organi-zasyona ve daha basit ve sağlıklı yapılara doğru evirilen özel sektörden çok şeyler öğrenmiştir. NPM’ kısmen, globalleşen ekonomideki yeni rolünü sağlam-laştırmak için, devletin yapmış olduğu yapısal ayarlamalar açıklayabilir.

Hükümeti yeniden şekillendirme hareketi, ülkelerin, ekonomilerinin hızla globalleşen rekabetle baş edebilmeleri için kendiliğinden 1980’li yılların ilk döneminde ortaya çıkmıştır.

Reform stratejilerine başvuran ülkelerin yöneticileri, bunu, yöne-timindeki elit tabakanın global sosyo-ekonomik baskı sonucu yaptığını söyleyebiliriz. Politika yakınlaşmaları bundan sonra gelmektedir.

NPM’ın tekniklerinin bütün dünyadaki kullanımı artmaktadır. NPM’ın dili dünyanın çeşitli yerlerinde kullanılmaktadır: desantralizasyon en yaygın kul-lanılan kelime olmakla beraber, Çin’de performansın yükseltilmesi, Singapur ve Malezya’da toplam kalite yönetimi şeklindedir. Görünen o ki, her bir ülkede alıcı konumundaki idari ve politik elite NPM’ı parça parça dağıtacak global bir politika topluluğu vardır. Bu topluluğun bir parçası olan akademisyenler ve müşavirler bir paradigma değişikliğinden bahsetseler de; dünyadaki ülkelerin çoğunluğunda sonuç, bürokratik yönetimin güçlendirilerek devamıdır.

C) BİRLEŞİK KRALLIK VE KARA AVRUPASINDA, ÖZELDE ALMANYA’DA, YÖNETİM ANLAYIŞI

Birleşik Krallık kamu sektörünün içinde bulunduğu ciddi ve derin kriz, yenileşmenin arkasındaki itici bir güçtür. Bu kriz, savaş sonrası sosyal demokrat yapının kamu ve hizmet arasındaki organik ilişkiyi şiddetlendirmesi sonucu oluşmuştur. Muhafazakar bir hükümetin buna cevabı, kamu hizmeti organi-zasyonları içindeki ilişkilerin serbest pazara açılması ve managerial’leştirilmesi şeklinde olmuştur. Bu yaklaşım, krizin çözümlenmesine çok sınırlı bir katkıda bulunmuştur. Vatandaşlık tecrübesi yoluyla, kamu ile ilişkilerin yeniden yapı-landırılmasının yolu, vatandaşların sivil hayata aktif katılımı ile gerçekleş-tirilebilecektir.

Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasının yolu, kullanıcıların hizmet sunum sürecine aktif katılımlarından geçmektedir. Bu, aynı zamanda yöne-ticilerin, kullanıcılarla hükümet ve sivil toplumun karşılıklı işbirliğini gerekli kılmaktadır.

Bir çok ülkedeki idari reformlar çeşitli gerekçelerle yapılmaktadır. Gele-neksel gelişimci kamu yönetimi paradigmasının yerini, New Public Mana-gement’in aldığı ileri sürülmektedir. Hiç şüphe yok ki, bir çok ülkede devletin ve yerel yönetimlerin yeniden yapılanması ve şekillenmesi süreci yaşan-maktadır. Bu idari modernizasyonun önemli unsurları bilinmekte ve bir çok ülkede bulunabilmektedir. Bununla beraber, reformların araçları ülkeden ülkeye değişmektedir.5

Osborne ve Gaebler’e göre hükümetler doğrudan hizmet sunmak için ye-terli donanıma sahip değildirler. USA ve UK’deki geleneksel hükümet modeli, hizmetlerin doğrudan devlet tarafından sunulması yönünde organize olmuştur. Kara Avrupasındaki hükümetler ise, kamu kuruluşları yanında özel sektör ku-ruluşlarının da kamu hizmeti sunmalarını kabul etmişlerdir.

Hükümetin kontrol ve koordinasyon fonksiyonlarını içeren genel stratejiyi belirleme anlayışının geçerli olduğu kara Avrupasında, hizmetlerin dışarıya iha-le yoluyla yaptırılması ilkesi genel kabul görürken; İngiltere’de ise, hizmetlerin ihale ile özel sektöre yaptırılma ilkesi, geçerli ideolojilerin tartışmalarında kamplaşmalara yol açmıştır.

Tarih ve eğilimlerin Devlet anlayışındaki önemleri, idari reformların şekil-lendirilmesinde büyük öneme sahiptir. Bu anlamda, İngiliz yaklaşımı, özel-leştirme, serbest pazar ve müşteri odaklı hizmet yönünde gelişir iken; Alman eğilimi ise, iç düzenleme, maliyet ölçümü ve personel yönetimi yönünde geliş-miştir.

Hollanda’nın bazı idari reformları, İngiltere’nin New Public Management anlayışı doğrultusunda yaptığı uygulamalardan esinlenir iken; Almanlar, Hol-landa’nın yerel yönetimleri, özellikle de Tilburg uygulamalarından etkilen-mişlerdir.

Ülkelerin, birbirlerinin tecrübelerinden istifade etme yönünde büyük bir eğilim içerisinde olduklarını ve yönetim anlayışının bütün global ekonomide görülmedik şekilde hızla aynı doğrultuda yayıldığını ve geliştiğini söyleye-biliriz.

Kamu hizmetlerinin yönetiminin, daha parça parça ve artarak ihale ile verilen firmalar tarafından yürütüldüğünü söyleyebiliriz.

a) Yönetim Anlayışı Benzerlikleri

Devleti oluşturan demokratik ve bürokratik sistemlerin içerisinde bir çok benzerlikler vardır. Modern Refah Devletini karakterize eden olgu, kamu harcamalarına getirilmek istenen finansal sınırlamalara karşı duruştur.